Una historia de conspiraciones, pactos y enfrentamientos

La elaboración de la Constitución exigió la negociación más importante y voluminosa de la historia de la democracia española

El rey Juan Carlos sanciona la Constitución en el Congreso en presencia de la reina Sofía y del entonces príncipe de Asturias./
El rey Juan Carlos sanciona la Constitución en el Congreso en presencia de la reina Sofía y del entonces príncipe de Asturias.
Ramón Gorriarán
RAMÓN GORRIARÁNMadrid

Transcurrieron 16 meses y cinco días desde que se creó la ponencia hasta que se aprobó en referéndum. Entre medias, se vivieron episodios de acuerdos y desacuerdos, puñetazos en la mesa y apretones de mano, abandonos y reconciliaciones. El proceso para confeccionar la Constitución que este jueves cumple 40 años fue convulso, secreto y lleno de intrigas.

Con el paso del tiempo se ha pintado un cuadro casi idílico de aquellas negociaciones aunque no lo fue tanto. Hubo premisas previas que sirvieron de cortafuegos y evitaron el desastre en los momentos críticos. Debía ser un texto de todas las fuerzas políticas y no de parte. «Salió bien porque no se podía volver a las andadas de la historia», subrayaba el fallecido Txiki Benegas. Solo había un consenso, ponerse de acuerdo.

Adolfo Suárez intentó que el proyecto fuera redactado por una comisión de expertos que «escucharía» los argumentos de los partidos, una fórmula rechazada por la oposición. Tras las primeras elecciones democráticas del 15 de junio de 1977, el 1 de agosto se formó la ponencia. Desde aquel momento se comprobó que no iba a ser un camino de vino y rosas. El grupo debía estar formado por nueve ponentes, aunque se quedaron en siete.

El PSOE vetó al PSP de Enrique Tierno Galván, y el PNV fue excluido. Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, Gabriel Cisneros y José Pedro Pérez Llorca representaron a la UCD, Gregorio Peces-Barba a los socialistas, Jordi Solé Tura al Partido Comunista, Manuel Fraga a Alianza Popular, y Miquel Roca, que entró porque el PSOE le cedió un puesto, defendió los intereses del nacionalismo catalán y vasco, aunque veló más por su parroquia que por la del PNV.

Con el paso del tiempo se ha pintado un cuadro casi idílico de aquellas negociaciones aunque no lo fue tanto. Hubo premisas previas que sirvieron de cortafuegos y evitaron el desastre en los momentos críticos

La primera reunión fue un 22 de agosto. Los que serían los padres de la Constitución se impusieron un férreo régimen de confidencialidad. Estaban prohibidos, recuerda el letrado de la ponencia Fernando Garrido Falla, los comunicados y las declaraciones a la prensa. No existe una versión oficial de las 29 reuniones que mantuvieron los ponentes entre agosto y diciembre, aunque el Congreso publicó las actas de las mismas.

Un manto de silencio protegió las primeras semanas de trabajo, hasta que el 22 de noviembre la revista 'Cuadernos para el Diálogo' publicó, gracias a una filtración del socialista Pablo Castellano, el primer borrador de 39 artículos. Fue un bombazo. La derecha, la banca, los empresarios y el clero no se lo podían creer. Aquel texto hablaba, entre otras cosas, de nacionalidades, derecho a la huelga, intervención del Estado en las empresas, abolición de la pena de muerte, y no había referencias al papel de la Iglesia católica ni a la unidad de España.

Los ponentes de UCD y AP tomaron nota de que aquel marchamo no satisfacía las expectativas del centroderecha y trataron de imponer un criterio más conservador. El anteproyecto, al que los grupos presentaron nada menos que 168 votos particulares y más de 3.000 enmiendas, se conoció el 5 de enero de 1978. Pero la pugna sin concesiones entre las dos corrientes de pensamiento llevó al bloqueo. Era marzo y el texto no avanzaba. Hasta que los siete ponentes se encerraron una semana en el parador de Gredos, en el Salón del Silencio, donde a duras penas desatascaron el borrador, pero la empatía política de los primeros días había desaparecido.

Pocos días después del retiro, Peces-Barba dio el primer portazo y abandonó los trabajos. Se justificó en que eran inaceptables las enmiendas de UCD y AP para limitar el control público sobre la educación. El socialista confesaría después que fue una retirada táctica para mejorar posiciones futuras sobre otros asuntos.

El anteproyecto, al que los grupos presentaron nada menos que 168 votos particulares y más de 3.000 enmiendas, se conoció el 5 de enero de 1978. Pero la pugna sin concesiones entre las dos corrientes de pensamiento llevó al bloqueo

El anteproyecto llegó a la Comisión Constitucional el 5 de mayo de 1978. En esta fase, ya con los 36 diputados de la comisión, muchas votaciones del articulado se solventaban con la mayoría mecánica de 19 votos de UCD y AP contra 17 de PSOE, PCE y nacionalistas. Los socialistas dieron el segundo portazo con la amenaza de no participar en los debates. Felipe González subió el listón y amagó con llevar en su programa electoral una reforma constitucional. Se dispararon las alarmas en la Zarzuela y en la Moncloa porque aquella debía de ser la constitución de todos.

Adolfo Suárez encargó a su vicepresidente Fernando Abril Martorell la recuperación del consenso, la palabra balsámica de aquellos años. Su interlocutor será Alfonso Guerra. La negociación sale del Congreso para instalarse en despachos y restaurantes, sobre todo en uno, José Luis, lindante con el paseo de La Castellana. Mano a mano compartieron eternas sobremesas nocturnas sin luz ni taquígrafos, a las que después se sumaron otros diputados de UCD y PSOE. Así, sin publicidad, acordaron casi una treintena de artículos. Se llamarían 'los pactos del mantel'.

Apoyada en la vía parlamentaria y la gastronómica, la Comisión Constitucional cerró en julio un largo proyecto de 169 artículos, cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias y una derogatoria. En aras del consenso, explica el historiador Javier Tusell, se pagó el precio de una elaboración lenta, una redacción a veces farragosa y una longitud desmesurada para que todos vieran reflejadas sus posturas. Era un texto más largo que la constitución francesa, que consta de 92 artículos, la italiana, de 139 y alemana, 146.

Hubo duelos dialécticos que pasaron a los anales parlamentarios: la forma de Estado, la estructura territorial, las nacionalidades, la educación, el divorcio, la confesionalidad, las Fuerzas Armadas o la pena de muerte. Un debate que se preveía arduo, el de monarquía o república, se superó, sin embargo, sin traumas. Los socialistas, no los comunistas, se erigieron en adalides republicanos, aunque más que un principio irrenunciable era una actitud testimonial y con la vista puesta en otros artículos. El PSOE se abstuvo en la votación de la comisión sobre la monarquía parlamentaria y mantuvo su voto particular a favor de la república como modelo de Estado, aunque en la votación final del Congreso y del Senado asumió la fórmula regia.

Tampoco desató las tormentas que se temían la confesionalidad del Estado. Fraga y Solé Tura, recuerda el historiador Charles Powell, propusieron recuperar el artículo 3 de la Constitución republicana de 1931 –«el Estado español no tiene religión oficial»–. Al final se pactó un enunciado aconfesional, que no laico, y se estableció que «ninguna confesión tendrá carácter estatal» aunque se reconoció el peso de la religión católica en la sociedad.

La discusión de la nomenclatura de las comunidades autónomas amenazaba con ser interminable; se barajaron diversos términos, incluso alguno como «unidades territoriales autónomas», su acrónimo UTA empleado en plural daba pie a indeseadas confusiones

La soberanía nacional reside en el pueblo, era la primera redacción del artículo 1.2, hasta que alguien introdujo el gentilicio de «español» para, puntualiza el letrado Garrido Falla, cegar la tentación de que con el transcurrir de los años se quisiera «fraccionar la soberanía en los distintos pueblos de España». Una atinada precisión a la vista de acontecimientos recientes.

Áspera fue la batalla del título VIII, la organización territorial del Estado, del que la derecha hizo 'casus belli'. Roca, prefería la fórmula de las naciones que constituyen la nación española, pero como mal menor planteó el término nacionalidades. Encontró el apoyo de Herrero de Miñón y la oposición feroz de Fraga, que entendía que era lo mismo nacionalidad que nación. La discusión de la nomenclatura amenazaba con ser interminable, se barajaron diversos términos, incluso alguno como «unidades territoriales autónomas», su acrónimo UTA empleado en plural daba pie a indeseadas confusiones. La solución de consenso, de nuevo el mantra de aquellos años, fue comunidades autónomas, aunque el líder aliancista no transigió con el reconocimiento de las nacionalidades recogidas en el artículo segundo.

La batalla más enconada, según reconocieron los ponentes, se produjo con la educación. Fue una disputa con mil aristas, pero a modo de síntesis, y con el riesgo que conlleva el reduccionismo, enfrentó a UCD y AP, defensores de que la enseñanza privada, monopolio entonces de la Iglesia católica, recibiera subvenciones gubernamentales, con PSOE y PCE, que eran reticentes a esa financiación estatal y pusieron el acento en que la educación pública fuera universal. Meses de tiras y aflojas se plasmaron en un artículo 27 con diez apartados para recoger las posturas de ambas partes.

Así, tras decenas de interminables reuniones y debates públicos, y no se sabe cuántas citas secretas, el Congreso votó el 31 de octubre de 1978 el proyecto de la Constitución. Fue aprobado con 325 votos a favor, seis en contra (cinco de AP y uno de Euskadiko Ezkerra) y 14 abstenciones (siete del PNV, tres de AP, dos de UCD y dos de la minoría catalana). También se votó en el Senado con 226 votos a favor, cinco en contra y ocho abstenciones.

La otra cara del referéndum

El texto fue votado en referéndum el 6 de diciembre. Una jornada que recibió y recibe todo tipo de comentarios laudatorios, pero que tuvo aspectos no tan positivos. La participación fue baja, el 67%, cuando la media de afluencia a las urnas desde 1977 hasta la actualidad es de casi el 74%. El 87,8% voto 'sí' y el 7,8%, 'no'. Lo que quiere decir, si se toma como referencia el censo, que apenas seis de cada diez ciudadanos refrendó el texto constitucional. El desencanto, otro término que hizo fortuna en la época, que se abría paso, el largo proceso de elaboración, el secretismo con el que se llevó, lo abstruso del texto, se votó en día laborable (miércoles) y la falta de costumbre alimentaron la notable abstención. De todos modos, fue la primera constitución refrendada en la historia de España en una consulta popular lo que le otorgó una legitimidad que no tuvo ninguna de sus antecesoras.

La votación también dejó traslucir una herida abierta, el desmarque del nacionalismo vasco. El PNV exigió que los «derechos históricos» de los territorios vascos tuvieran un desarrollo legal al margen de la Carta Magna porque eran previos a ella. Suárez no transigió y no hubo forma de llegar a un acuerdo. La disposición adicional primera estableció que «la actualización» de esos derechos «se llevará a cabo en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía».

Se atribuyó la postura intransigente del PNV a su exclusión de la ponencia, pero los nacionalistas siempre lo han negado. Consecuencia de aquel desacuerdo fue que el respaldo más bajo al texto constitucional en el referéndum se registró en el País Vasco, la apoyaron el 69% de los vascos, pero con una participación del 44,7%, el PNV reclamó a sus votantes que se abstuvieran; y se registró el mayor porcentaje de votos negativos, el 24%, la media nacional fue casi del 8%. El 'no' fue reclamado por la izquierda abertzale.

Con el referéndum acabó una singladura plagada de riesgos de naufragio, todos conjurados con acuerdos, arreglos de compromiso e intrigas extraparlamentarias. El rey Juan Carlos sancionó la Constitución el 27 de diciembre de 1978 en un solemne acto en el Congreso, pero se decidió que el texto fuera publicado en el Boletín Oficial del Estado dos días después porque el 28 de diciembre es el día de los inocentes.

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